miércoles, 26 de mayo de 2004

Doctrina: El rol del Estado y el Derecho del Consumidor en desarrollo. Dante Rusconi - 04/07/2001

I. La Finalidad del Derecho del Consumidor
El Derecho del Consumidor, para conseguir cumplir adecuadamente con sus objetivos; precisa de una serie de incentivos, estímulos y condiciones que le permitan consolidarse y así desempeñar adecuadamente su imprescindible rol. Él está llamado a cuidar de los sujetos que ingresan en el mundo de las relaciones de consumo desprovistos de las herramientas mínimas indispensables para permitirles satisfacer sus necesidades en forma razonablemente equilibrada.
En efecto, el Derecho del Consumidor, como disciplina tuitiva, pretende equilibrar la dispar relación de fuerzas que implica la concurrencia de consumidores y proveedores en un mercado libre. Es así que, partiendo del presupuesto de la debilidad del consumidor, contempla una serie de soluciones normativas tendientes a mitigar su situación de debilidad y corregir las desviaciones y abusos en las relaciones jurídicas de consumo.
La voraz necesidad de los proveedores por colocar sus productos y servicios en el mercado en la forma más rápida y rentable posible hace que los comercialicen sin evaluar debidamente si sus condiciones y la metodología de comercialización utilizada es ajustada a las normas que regulan esa actividad o, lo que es peor aún, muchas veces calculan premeditadamente el costo-beneficio que implica obedecer o desobedecer esas normas y optan por infringirlas.

II. El impacto de la economía liberal en la protección del consumidor. La “economización” de los derechos
Para lograr esa equiparación de fuerzas en las relaciones de consumo, muchos países en el mundo vienen elaborando su legislación protectiva de los consumidores. La fortaleza y efectividad de esas legislaciones dependerá de las condiciones sociales, culturales y, fundamentalmente, políticas y económicas de cada uno de esos países.
Sin embargo, el obstáculo más difícil que enfrenta la legislación consumerista es, sin temor a equivocarnos, el sistema económico moderno y la injerencia de sus preceptos en las relaciones humanas en general y en el derecho en particular. Son la economía de mercado y la elite de sujetos que se benefician con sus dividendos quienes ponen los principales obstáculos al progreso de cualquier intento de flexibilizar o humanizar las consecuencias provenientes del sistema.
Desde hace ya varios años, se ha instalado como un dogma, la idea de que las estadísticas económicas son los parámetros a través de los cuales se debe evaluar el éxito o fracaso de una nación. Así, el bienestar de los ciudadanos de un estado y su calidad de vida queda relegado en pos del muchas veces ficticio equilibrio de las ecuaciones económicas.
Creemos que el primer paso a dar es el de desnudar esa enorme falacia que representa aquella equivocada idea del éxito económico a cualquier precio y advertir sus nefastas consecuencias que bastardean los derechos de las personas, subyugándolas a la calidad de mendigos de un sistema que no las tiene como destinatarias de casi ninguno de sus inciertos beneficios.
El derecho de consumidor, como disciplina “socializadora” del derecho, busca mantener condiciones equitativas en las relaciones de consumo, intentando preservar al consumidor indemne ante las cada vez más despiadadas pautas que imperan en la moderna sociedad de consumo.
No debe sorprender entonces, el hecho de que sea combatido y resistido – por acción o por omisión – por todos aquellos intereses a los que se contrapone. El grado de resistencia a una norma, generalmente es un cabal indicador acerca de la magnitud e importancia de los derechos e intereses que se encuentran en juego.

III. El rol del Estado en la protección del consumidor
Las soluciones normativas, independientemente de lo acertado de sus enunciados precisan, para alcanzar una verdadera efectividad, del correcto ensamble de las distintas piezas que componen el aparato estatal y que intervienen en cada uno de los diferentes aspectos de su difusión, implementación y aplicación.
Es el Estado el principal garante y responsable por la efectiva protección de los consumidores. Una política que pretenda amparar a una clase de sujetos débiles jurídicamente, necesariamente debe ser impulsada desde el propio Estado. Él es el único en condiciones de equilibrar esa desvirtuada relación de fuerzas. No obstante ello, debe ser debidamente destacado que la intervención del Estado en la materia no obedece a su potestad de la fuerza sino que le viene impuesta por su intrínseca obligación de asegurar y preservar el bienestar de la población.
Para comprender mejor ese papel protector intrínseco al Estado, debemos detener el análisis en cada una de las categorías en que puede dividirse su actividad: esto es la competencia legislativa o de creación de normas; la competencia ejecutiva o de aplicación práctica de normas y políticas; y la competencia punitiva o de aplicación coercitiva de esas normas.
III.a. La creación de las normas de protección al consumidor.
Desde el campo de la creación normativa, es necesario la confección de normas que contengan conceptos lo suficientemente abarcativos de todas las relaciones de consumo con las que el consumidor o usuario se enfrenta día a día.
Una vez adecuadamente definido el ámbito de aplicación de la norma, se debe buscar el mayor nivel posible de protección de los sujetos comprendidos en ella. Por supuesto que alcanzar un elevado nivel de protección de los consumidores, no es tarea fácil. Ello dependerá del escenario imperante en cada país.
Evidentemente las “relaciones de consumo” poseen en su esencia un fuerte contenido económico-social. Se ha repetido hasta el cansancio el viejo principio que dicta que “el derecho regla conductas humanas”. La conducta humana de consumo de bienes y servicios, desde mediados de la década del 60´ en adelante, ha venido intentando ser regulada; o, para usar un término más adecuado, “protegida” contra la agresividad de las técnicas y medios empleados por los proveedores de esos productos para multiplicar la inserción de los mismos en el mercado.
La consecución de esos estándares adecuados de protección – pregonados desde el campo de las ideas, reclamados desde la realidad cotidiana y pocas veces alcanzados en la práctica – en el camino de su alumbramiento, deben sortear innumerables obstáculos. Como se dijo más arriba, casi todos ellos impuestos por el poder económico del cual, muchas veces, el propio Estado se constituye en aliado. Una prueba clara de ello fue el tortuoso camino que debió recorrer la Ley Argentina de Defensa del Consumidor (Ley 24.240) desde su sanción y veto parcial por Decreto 2.089/93 del entonces presidente Carlos Menem.
La norma argentina fue “mutilada” en sus disposiciones más importantes bajo el pretexto de terribles y nefastos vaticinios acerca de las consecuencias que traería aparejada su promulgación tal como había sido aprobada por el Congreso Nacional. Hoy, luego de distintas modificaciones e incorporaciones, la Ley 24.240 ha recuperado en su texto muchas de aquellas previsiones vetadas de su redacción originaria y, sin embargo, ninguna de aquellas premoniciones avizoradas por los fundamentos del Decreto 2.089/93 se hicieron realidad.
Debemos ser concientes de la fuerza con que los empresarios-proveedores son capaces de hacer uso de su poder de “lobby” para impedir el dictado de las normativa que es capaz de comprometer el statu quo que garantiza la obtención de sus objetivos económicos. El aprendizaje al respecto debe ser el siguiente: analizar con la suficiente profundidad el entramado de intereses que se mueven detrás del debate de una norma e identificarlos y sacarlos a la luz, es la forma más efectiva de preservar al legislador en su trascendental tarea.
III.b. La aplicación de las normas y políticas de protección al consumidor.
El segundo gran basamento en que se apoya el sistema tuitivo del consumidor es la fiscalización que del mismo debe hacer el Estado y la elaboración de políticas basadas en las falencias detectadas por esa fiscalización.
Del eficaz contralor y de la implacabilidad de la punición de las conductas que infrinjan sus dictados, dependerán en gran medida, el éxito o el fracaso del sistema.
El fortalecimiento en la conciencia, tanto de los proveedores como de los propios consumidores, de la existencia de un enérgico sistema coercitivo de tutela produce una paulatina “depuración” de las conductas comerciales. Por un lado, los proveedores sabrán que la utilización de métodos de comercialización contrarios a la normativa aplicable, serán sancionados por la autoridad de aplicación con la consiguiente pérdida patrimonial y lesión de su imagen comercial. Por su parte, los consumidores y usuarios se sabrán protegidos y colaborarán con la tarea estatal de contralor mediante sus denuncias contra los proveedores que se aparten del sistema. Esto generará en el mediano plazo una tendencia hacia la autorregulación de algunos aspectos del mercado, alivianando de este modo la labor estatal y encausando poco a poco las “reglas de juego” de la sociedad de consumo.
No menos importancia tiene la elaboración de políticas activas de defensa del consumidor. Como adelantamos al principio de este tópico, todas aquellas falencias que el contralor detecte en el mercado de consumo, deben ser inteligentemente capitalizadas a los fines de pergeñar los planes estatales de incentivo en la materia procurando el constante mejoramiento del mismo.
Fundamental es la educación del consumidor. La ignorancia de sus derechos se transforma en pasividad y desconcierto ante la agresión de los proveedores. Sólo el consumidor conciente de sus derechos es el que se encuentra capacitado para advertir, aunque no sea con la real dimensión del caso, cuándo sus prerrogativas como tal están siendo avasalladas por aquella disparidad de fuerzas de la que habláramos al comienzo.
También es de gran relevancia la adecuada descentralización del sistema estatal de protección del consumidor. Generalmente el consumidor más desprotegido e inexperto es aquél que se encuentra alejado de los grandes centros urbanos o polos de consumo. La atomización de los organismos estatales de protección al consumidor debe atender a esta realidad, brindando adecuado asesoramiento, educación y una rápida canalización de los reclamos evitando que la condición social o cultural del consumidor lo haga permanecer “aislado” e impedido de acceder a la protección de sus derechos.
Debe hacerse hincapié en la adecuada capacitación de los funcionarios públicos que desde los distintos ámbitos de la administración serán los ejecutores del sistema y en dotarlos de la infraestructura indispensable para cumplir con su cometido. La transparencia de los procesos y actividades de la administración pública redundará en la confianza de los ciudadanos en el régimen y rechazará cualquier suspicacia entorno a la influencia que sobre el mismo pueda tener el poder negociador de las grandes empresas. Debe fomentarse la proliferación de las asociaciones de consumidores y la capacitación y especialización de sus miembros. Es necesario el constante debate de innovaciones normativas superadoras para evitar el distanciamiento entre el régimen jurídico aplicable a las relaciones de consumo y la veloz evolución y constante cambio de las técnicas de comercialización. Los derechos del consumidor tienen que ser constantemente difundidos en forma masiva mediante campañas publicitarias solventadas por el Estado – y por que no, por empresarios responsables - ; por medio de actividades de educación para el consumo; etcétera.
Todos esos objetivos, y muchos otros que conforman la problemática consumerista, deben ser repasados y avivados día a día. La constante renovación de estos desafíos hará que paulatinamente el Derecho del Consumidor se afiance y se fortalezca.
III.c. La competencia punitiva o de aplicación coercitiva de las normas de protección al consumidor.
En este aspecto haremos algunas reflexiones sobre las dos grandes injerencias que abarca la cuestión las que se encuentran muy próximamente vinculadas. El ámbito administrativo y el ámbito judicial.
III.c.1. El ámbito administrativo.
Desde el punto de vista de la administración pública, entendemos que el énfasis debe ponerse en un amplio y severo contralor de los productos y servicios alcanzados por la norma y de sus condiciones de comercialización. La detección oportuna, y eficiente de las infracciones al sistema es la única forma de mantener al consumidor protegido y al proveedor alerta sobre la inconveniencia del apartamiento de las normas de consumo.
Asimismo, la expedita evacuación de las denuncias y reclamos de los consumidores fortificará su confianza y hará que la norma adquiera en la conciencia de la gente, la verdadera jerarquía que posee. Un sistema fuertemente valorizado por sus destinatarios posee altas probabilidades de acatamiento generalizado y éxito en su aplicación.
La sanciones aplicadas a los proveedores deben ser robustas y profundamente fundamentadas en la normativa aplicable. Como dijimos más arriba, el derecho del consumidor necesita de ser jerarquizado. En ese sentido las resoluciones sancionatorias deben, además de sancionar, valga la redundancia, convencer al infractor de su culpabilidad. Debemos pensar que la finalidad del sistema no es sólo punir las infracciones. También debe ponerse atención en cómo se pune. Todas las normas de defensa del consumidor, aunque parezca repetitivo o hasta innecesario, deben ser utilizadas para nutrir los considerandos de las resoluciones administrativas. Esto es la otra función primordial de las sentencias. Una función que podría denominarse pedagógica y ejemplificadora. Creemos que los funcionarios encargados de la aplicación del derecho del consumidor, al redactar sus resoluciones o sentencias no deben pensar que su único destinatario es el proveedor que está siendo infraccionado. Deben mirar también la función social de su labor y ser concientes de que cada sentencia puede ser una enseñanza, dirigida tanto a los consumidores como a los proveedores, acerca del correcto ejercicio de sus deberes y derechos como tales. La calidad y trascendencia de su tarea dependerá del esfuerzo y empeño puesto en la misma.
III.c.2. El ámbito judicial.
Desde el ámbito del poder judicial del Estado, la problemática es vastísima y envuelve cuestiones que podríamos denominar crónicas o endémicas y que afectan al poder judicial todo y cuestiones específicas que hacen al derecho del consumidor en particular. Teniendo en cuenta los objetivos de este trabajo, nos ocuparemos de estas últimas.
Creemos que el principal atributo que debe tener un sistema judicial que resuelva cuestiones de consumo es su eficiencia que, tomando el concepto que nos proporciona el Diccionario de la Lengua Española es la virtud y facultad (de alguna cosa) para obtener un efecto determinado. Ese efecto determinado es la satisfacción y debida protección del consumidor y aquellas virtudes y facultades, entendemos que deben ser las siguientes: sencillez, rapidez y especialización.
La sencillez es un atributo que debe verse reflejado en el aspecto dinámico de la aplicación del derecho del consumidor, es decir en su procedimiento. El proceso debe contener disposiciones modernas que faciliten e incentiven la protección jurisdiccional de los derechos del consumidor tales como una amplia legitimación de los consumidores por sí o a través de las asociaciones de consumidores; la activa participación del Ministerio Público como guardián de las normas de consumo; la posibilidad de accionar en forma colectiva; modernos mecanismos de notificación; el efecto expansivo de la cosa juzgada; la aplicación de la teoría de las cargas probatorias dinámicas; etc..
El adecuado procedimiento es el nexo elemental que debe existir entre la normativa tuitiva y los órganos encargados del contralor de su aplicación positiva. De nada sirve contar con un elevado nivel de protección desde las normas si ellas no pueden tener su correlato en la praxis jurisdiccional.
La rapidez del sistema también es fundamental. El consumidor debe sentirse protegido y “convivir” con esa protección. Él tiene que sentir la inmediatez entre su requisitoria y la respuesta otorgada por el sistema. Para ello también es trascendental contar con un procedimiento judicial dinámico y sumamente abreviado. Las cuestiones de consumo la mayoría de las veces son simples y no requieren de gran cantidad de medidas probatorias. Ellas pueden ser resueltas utilizando procedimientos abreviados restringiendo la actividad procesal de las partes al nivel mínimo indispensable. La labor jurisdiccional debe concentrarse fundamentalmente en la conciliación de los intereses en juego.
La especialización que deben poseer los órganos jurisdiccionales de consumo obedece a las particularidades que presentan los litigios de consumo. Como decíamos más arriba, generalmente los conflictos de consumo no son jurídicamente complejos destacándose más por su cantidad que por su complejidad. También las más de las veces son de escasa cuantía económica desde el punto de vista del consumidor individual, cuantía que adquiere magnitudes asombrosas cuando se la multiplica por todos los integrantes de la clase de consumidores afectados.
Entonces un órgano jurisdiccional encargado de resolver cuestiones litigiosas derivadas de las relaciones de consumo debe estar en condiciones de recibir grandes cantidades de asuntos a los que se puede aplicar soluciones relativamente homogéneas; deben ser concientes de las técnicas más comunes utilizadas por los proveedores para violentar las normas; deben saber de las dificultades que muchas veces enfrenta al consumidor para preservar la prueba, ya sea por desconocimiento o por cuestiones técnicas. En definitiva, debe estar capacitado para lidiar todos los días con las inequidades que rodean a las relaciones de consumo, ser sabedor de sus consecuencias y resolver los conflictos teniendo en cuenta todas esas circunstancias.

IV.- Colofón.
La intención de estos pocos pensamientos no es demasiado ambiciosa. Se han planteado tal vez más problemas que soluciones pero creemos que lo importante es tomar la real conciencia de cuáles son ellos. Un sistema fuertemente enraizado debe crecer paso por paso. No tiene sentido intentar empezar por el final. Crear la mejor norma sin analizar debidamente la realidad social, cultura, política y económica del lugar en donde ella va a ser aplicada; será un esfuerzo absolutamente infructuoso.
Sólo una vez que tomemos conciencia de dónde radican y cuáles son las dificultades que hoy debe enfrentar el derecho del consumidor estaremos en condiciones de encarar el verdadero camino de su crecimiento.